雙循環格局下中央促進制造業有序轉移，產業園區如何對接？
來源：高新院 achie.org 日期：2022-03-01 點擊：次
2022年1月17日，工信部等10部門聯合發布《關于促進制造業有序轉移的指導意見》，其中對向哪里轉移、轉移什么產業、怎樣承接合作等都有一些指導意見，可謂干貨滿滿。隨著后疫情時代的到來，全球產業鏈和區域產業鏈將加速重構，國內制造業的有序轉移意義重大、機會多多，各地方應結合自身條件做系統謀劃，努力有所作為。結合在各地產業規劃的研究經驗，從多個視角對制造業有序轉移做了探討，此為第一篇總論《在雙循環格局下理解制造業有序轉移》。
一、促進制造業有序轉移的重大意義
當前正值第五次全球產業轉移，此次轉移路徑較為多樣，包括我國產業向東南亞、印度等國家轉移，包括我國內部的梯度產業轉移，也包括發達國家的制造業回流。此次《意見》發布，旨在推動國內制造業有序轉移，優化我國生產力空間布局，維護產業體系完整性，加快構建雙循環發展格局。具體來說，可以從三個層面來理解：
1、從企業層面看
企業始終是促進制造業有序轉移的落腳點。從現代企業選址來看，需要考慮土地/物業、產業配套、物流、人工、技術等的綜合商務成本，需要考慮面向區域、全國乃至全球市場的業務布局，諸多因素的考量，讓企業選址頗費心思，但又不一定能如愿以償。促進制造業有序轉移，就是引導各地區結合自身優勢定位產業、形成集聚，讓轉移企業在選址上更容易決策，能夠實現更好的發展。
2、從地方層面看
企業轉移本是市場化行為，還有承接方政府的產業招商努力。而促進制造業有序轉移，就是讓轉出方和承接方兩地政府都參與進來，以靈活的合作形式保障企業的順暢轉移。對承接方而言，為企業搭建好的營商環境，實現產業導入和產業補鏈強鏈；對轉出方而言，不僅考慮為產業升級騰出空間，更要通過兩地合作接續產業服務、加強產業鏈接，保障產業鏈供應鏈的穩定。
3、從國家層面看
一是實現全國產業布局的優化，考慮國內大循環、國內國際雙循環，通過制造業轉移促進產業集群優化，形成更多根植性強的區域產業生態圈。二是推動產業鏈和供應鏈升級，在新一輪國際產業轉移中，利用中西部等地區的新發展空間，讓更多的制造業留在國內，避免產業空心化，保持完整工業體系。三是實現共同富裕的重要路徑，通過制造業轉移減少經濟發展上的東西差距、南北差距，將一部分打工潮轉化為創業潮，讓大部分人在家門口過上幸福生活。
二、面向國內國際的跨區域產業轉移
近年來，我國從國土空間規劃、區域發展規劃等多視角重構產業布局，此次《意見》對東部、中部、西部、東北等地區產業格局也有闡述，大的產業空間格局是探討跨區域產業轉移的基礎。
推動國內產業梯度轉移是個老話題了，今天要探討跨區域產業轉移，必須要立足我國正在構建的雙循環發展格局，順應全球產業鏈供應鏈的重構大勢。在這個大的發展格局下，各地區要重新認識自身的區位、資源和產業基礎，有序承接產業轉移、推動產業升級，構建符合雙循環格局的主導產業體系。
1、新區位
在“一帶一路”戰略背景下，高鐵、航空等快速交通網絡的建設，改寫了很多地方的區位條件，新交通樞紐正在重塑國內的產業格局，各地區需要重新認識自己的“新區位”。典型如重慶，借勢“新區位”，構建“開放大通道”，打造產業新樞紐，輻射90多個國家和地區的西部陸海新通道，讓重慶成為新的全球制造業集聚高地。以電子制造業為例，重慶構建起集運營商、品牌商、代工廠和配套商于一體的智能終端產業鏈，實現全球每3臺筆記本電腦、每10部手機就有1臺“重慶造”。
2、新資源
同樣，承接制造業跨區域轉移，對當地的產業資源也要重新認知。比如中西部地區依托規模化的高效農業，可以發展大型食品加工基地、中醫藥生產基地、生物制造產業基地等。再比如西部的大片沙漠戈壁荒漠地區，可以建設大型風電光伏基地，進而帶動相關風電設備、光伏設備等產業落地；加上西部地區豐富的水電資源，可以承接水泥、電解鋁、工業硅等高耗能產業轉移，也可以發展水制氫、藍寶石等新興產業。“綠電+制造業”將成為西部地區產業升級的重要路徑。
3、新基礎
最后，再看一下對產業基礎的重新認識，主要包括兩個方面：一是城市原有的產業基礎，要深刻認識新制造時代的特征，從產業配套、延伸、嫁接甚至代工等多方面探討產業轉型升級，比如合肥的江淮汽車成為造車新勢力蔚來汽車的代工基地；二是所在區域的制造業集群、科創經濟基礎，近幾年中西部多個中心城市邁入萬億GDP俱樂部，正在形成新的制造業集群和產業生態圈，這對所在區域的城市吸引產業轉移非常重要。
三、面向城市群內部的產業下沉和轉移
與全國范圍的跨區域產業轉移相比，城市群內部的產業騰挪更加活躍，除了長三角、粵港澳、京津冀三大城市群外，成渝、大武漢、大鄭州、大西安、大沈陽、長株潭等城市群，在人口和產業進一步集聚的同時，也開始出現城市群內部的產業下沉和重新分工。
1、從圈層式到網絡化，從產業鏈到創新鏈
早期的城市群內部產業擴散，主要圍繞中心城市向外呈梯度擴散。隨著高鐵網絡建設、數字經濟發展、新城新區規劃等，城市群內部的產業格局發生深度變革，多樣化的區域創新讓功能節點城市迅速崛起，多節點的集群生態成為適應創新經濟的空間新形態。特別在高鐵網絡建設推動下，各個城市群正在形成“大都市中心區+功能節點城市”的空間格局，新興崛起的高鐵新城、空港新城、生態新城等，不僅成為產業鏈分工也成為創新鏈分工的新節點。
2、中心城市、大中城市、縣城分工合作
從單個城市群看，中心城市、大中城市和縣級城市要做好分工合作。特大城市中心城區有序疏解一般性制造業、區域性物流基地等功能設施；大中城市發揮綜合成本相對較低的優勢，主動承接中高端產業轉移和功能疏解，建設先進制造業基地、商貿物流中心和區域專業服務中心；而縣級城市要加快補短板強弱項，推進產業配套設施建設，增強承載制造業轉移的綜合能力。對于中西部城市群來說，更需要做好不同城市的產業引導，避免制造業落戶之后的二次轉移。
四、精準對接制造業轉移的幾點建議
以上對制造業的跨區域轉移和城市群內轉移做了探討，具體到一個城市和地區，要做好制造業轉移承接工作，需要系統地設計產業方向、產業鏈條、客商來源、招商模式、合作策略等事宜，擺脫簡單化、粗放式的招商模式，真正順應我國新發展格局，從企業發展出發，借助兩地政府合作，實現三贏的制造業轉移。
1、因地制宜，精準對接適宜的產業
首先要做好產業定位。面對國內國際紛繁的產業轉移，要聚焦發力和精準對接，實不是一件容易的事情。東灘智庫對此的建議是，規劃好承接的產業梯隊，結合新區位、新資源和新基礎的審視，重點發力第一梯隊產業，同時也不要動輒談戰略性新興產業，傳統產業轉移升級也有很大的空間。比如湖北十堰市竹山縣建設承接衛浴產業轉移示范區，依托龍頭花灑、工程閥門、水暖管件等多品類產業轉移，正在打造中西部地區最大的衛浴產業生產基地。
2、多種路徑，探索轉移合作機制創新
從制造業轉移的機會點看，主要來自產能擴張、產業升級、產業轉化三種路徑，結合兩地市場、資源、人工、技術等綜合條件，可以推動企業探索“東部市場+中西部產品”、“東部總部+中西部基地”、“東部研發+中西部制造”、“東部科創+中西部轉化”等多樣化的合作模式。“碳中和”為新能源、新能源汽車等帶來長期機遇，成為這一輪產能擴張項目的主力，在這方面中西部地區有很多的機會。而在消費升級背景下，家電家具、裝飾建材等傳統產業的轉移，對于轉出方和承接方都是產業升級的過程，需要做好產業鏈接和產業升級服務工作。
3、強化鏈接，打造多樣化的功能載體
近些年，我國各地區對于承接國內國際產業轉移已有很多探索，宏觀上有政策驅動的承接產業轉移示范區，微觀上有合作共建園區、國別產業園、產業轉移中心等多樣化的實操平臺。在承接制造業轉移過程中，各地區要總結這些園區的經驗和教訓，從轉出方和承接方兩地合作共贏出發，積極探索適合自己的功能載體形式，包括專業園區、共建園區、國別產業園、離岸孵化器等，為更好地承接制造業轉移營造好的發展空間。
4、服務驅動，構建產業要素服務體系
最后，特別要重視服務平臺建設在承接制造業轉移中的作用。中西部地區落后于東部地區，很大程度上是營商環境和服務配套的差距。因此，有必要針對制造企業的核心關切，加快彌補物流供應鏈、人才培養、金融服務等方面的短板。一是建設供應鏈服務中心，促進轉移企業的供應鏈效率提升和成本下降；二是針對主導產業建設職業教育基地，批量培育產業所需實用人才；三是充分利用中西部地區相關扶持政策，通過小額貸款公司、產業投資基金、直播電商平臺等，降低落戶企業的轉移成本，實現更好更持續的發展。
